建筑石料矿山开发利用情况调查报告（全文完整）

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当前，作为建筑石料的主要来源，建筑石料矿山的开发利用在建筑业发展和经济社会建设方面发挥着重要作用。为进一步了解我市建筑石料矿山开发利用情况，2021年7－9月，由市政协副主席XX牵头，组成专题调研组，通过实地走访各乡镇（街道）、部分矿山、建筑企业以及召开部门座谈会等形式，对我市建筑石料矿山开发利用情况进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

XX市位于XX省东南部，东临XX湾，南濒XX，地理坐标为北纬XX°07′，东经XX°57′。全市陆域面积X平方公里，海域面积约X平方公里。地势西北高而东南低，西北部为低山丘陵，东部及南部为沿海平原，是一座七山二水一分田的城市。矿产资源方面，我市地处浙东南隆起区温州—临海拗陷带，泰顺—青田拗断束南东侧。市域西北位于X火山的南缘，属X级铅锌银成矿远景区，区内岩浆活动强烈，构造运动频繁，火山岩极其发育，成矿条件较为有利。全市已发现矿产有铁、锰、铜、铅、锌、黄铁矿、石英、砂岩石材（磨刀石）、高岭土、叶蜡石、矿泉水等共12种，矿产地X处，其中小型矿床X处、矿点X处、矿化点X处。市内金属矿产资源勘查程度低、规模小；
非金属矿产资源以高岭土为主。全市目前开发利用的主要矿种以建筑石料矿为主。

“十三五”期间，我市全面完成“十三五”矿产资源规划目标任务，矿业开发利用布局更趋合理，矿山规模结构进一步优化，资源节约利用率明显提高，矿业绿色发展顺利推进，矿山生态环境保护更加到位，矿产资源管理制度体系进一步完善，为深入推进生态文明建设作出了积极贡献。根据《XX省XX市矿产资源规划（2021－2025年）（初稿）》相关资料显示（如下图），2020年全市共有持证矿山5家，均为建筑石料用矿山，设计采矿能力为X万吨／年（不含已出让未登记矿山），2020年矿石实际开采量X万吨，实现工业总产值X万元。

为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，自2013年以来，我市总计完成X处矿山生态环境恢复治理，矿地累计治理面积X万平方米，投入治理经费X万元，其中采矿权人投入X万元，其余部分由财政投入。截止2020年，我市共收取矿山治理备用金、土地复垦费预存款X万元，其中，对于治理责任主体已灭失的废弃矿山，将其治理备用金X万元上划国库。

但是，随着经济社会的快速发展，比如“十四五”期间重点工程实施、城市化进程推进、美丽乡村建设等等，需要大量的建筑石料，建筑石料供需矛盾凸显。预测“十四五”期间，全市的建筑用石料需求总量为X万吨，年均需求建筑用石料为X万吨。而根据市内现有建筑石料采矿权剩余生产能力测算，石料供需缺口将达到3800万吨，年均缺口约760万吨。此外，随着市场需求逐年递增，近年来建筑石料价格涨幅较大，如据某混凝土企业主反映，2020年石子进价约为X元／吨，2021年上涨到X元／吨，涨幅达到X％。因此，我市如何做好建筑石料矿山的合理开发利用与优化配置，缓解建筑石料紧缺、建设成本上涨的现状，仍是我市当前亟需重点考虑的问题。本次调研，主要以XX市市域范围内普通建筑用石料矿山为对象开展调研，并提出相关意见建议。

二、存在的问题和原因分析

（一）采矿点布局不平衡，合法矿产资源实际产能不足

目前，全市共设置规划开采区块X个，其中，虹桥以北仅X个开采区。截至2021年9月，我市共有在产普通建筑石料矿山X个和已出让未登记矿山X个，分布于X街道。XX东片区，X以北的X地区均无合法矿山；
XX西片区，X镇X深河矿山已于2020年12月治理完成并关闭，X头矿山目前处于基建期还未正式投入生产，仅存北X镇印XX矿山正在开采。

2021年，全市矿山年生产设计开采规模为X万吨／年（不含已出让未登记矿山），但因矿山政策处理、申领安全生产许可证等原因造成生产中途停顿，全市矿山今年1－9月的实际开采量粗略估计少于X万吨，实际产能远远低于设计开采规模。据不完全统计，仅全市X家混凝土公司和4家沥青公司去年一年的石料总用量就超过X万吨，再加上其他各方面的石料用量，按照目前的年开采规模，在没有新增矿山的前提下，我市现有矿山已无法满足石料供应需求。因此，我市当前建设所需的建筑石料靠外购来满足市场需求的情形比较常见。按照“十四五”期间的用量预测，我市年均需求建筑用石料为X万吨，存在较大缺口。

（二）采矿权设置前期政府重视程度不高，后期采矿作业推进难

2016年1月，XX市人民政府出台《XX市普通建筑石料矿采矿权公开出让实施办法》，对我市市域范围内普通建筑石料矿采矿权公开出让活动加以规范。其中指出，采矿权公开出让坚持净采矿权出让的原则，即确保采矿权出让前期的相关政策处理到位，竞得人可以进场开展矿山建设。然而在实际操作过程中，部分矿山在净采矿权出让后，难以真正实现“净矿出让”。调研组走访发现，按照“行业规矩”，一处矿山在设置采矿权之前，实际上普遍都会由意向人对该处矿山前期的一些事项加以对接，包括周边环境调查摸底、群众意愿沟通、周边道路建设等事项，以减少在矿山开采之时产生的不必要的纠纷。但是，采矿权公开出让后，最终的采矿权竞得人不一定就是当初的意向人。一旦出现这种情况，若当初的意向人心有不甘，在采矿权竞得人进场开采之后，可能会采取不当的方式对竞得人的合法开采作业进行阻扰。这样不仅影响了矿山开发的进度，更是滋生了矛盾纠纷与信访事件，在当地造成不良的社会影响。比如，我市某矿山，前期是某意向人一直在对接相关事项，但是公开出让时，该意向人没有竞得采矿权。因此，该意向人鉴于前期的时间、金钱等成本的投入，近年来一直在阻扰实际竞得人的进场作业，导致该矿山至今仍未正常进行开采。

按照目前的政策，为保障净采矿权出让，在出让前期由属地乡镇（街道）开展权属调查和相关政策处理等工作。但实际上，部分乡镇（街道）在采矿权设置前期，重视程度不高，工作基本上缺乏主动性，主动介入监管的力度较小。如此一来，采矿权出让后，相关的政策处理就会变得较为棘手和被动，从而影响了采矿开发的进度。此外，按照现有的政策，乡镇一级对矿山采矿权享受出让分成，而街道层面却没有享受，客观上也导致部分街道层面对矿山采矿权的政策处理工作积极性不高。

（三）新增采矿权设置难，矿产资源储备不足

2019年5月，为认真贯彻落实《XX省人民政府关于印发XX省打嬴蓝天保卫战三年行动计划的通知》要求，XX省自然资源厅下发《关于禁止新建露天矿山严格管控新设矿业权的通知》。根据该文件，全省各地开始严格执行“禁止新设经营性露天矿山矿业权”“从严管控新设建设项目类矿业权”等相关规定。由此，导致原计划于2019年年初准备出让的城东街道石龙矿山被省里叫停。自2019年5月开始至今，我市没有新设的矿山，只能在原有已设矿山的基础上进行相应的开采。在三年期满后，若新设采矿权，根据相关文件规定，还涉及到很多严苛的条件。比如，按照矿山选址的安全生产要求，新设矿山（需爆破矿山）矿区范围距离学校、敬老院、居民住宅、职工宿舍等长期有人居住的生活设施距离不得小于300米；
新设矿山矿区范围与一些重要设施的距离必须符合下列规定：需要爆破的矿山矿区范围与电力设施的水平距离不得小于300米，与铁路线路距离不得小于1000米，与高速公路的距离不得小于500米，与石油天然管道线路距离不得小于200米；
等等。此外，近年来受生态环境保护、“四边三化”等政策限制，高速公路、铁路、主要航道等两侧1000米范围内（不可视）不允许新设采矿权。比如，北白象镇茗西村（原下安村）一个老矿山，因距离高速公路不足1000米，2017年其采矿权有效期期满后，根据现在的新设采矿权条件，无法再次设置采矿权。

同时，从我市的现状来看，现有的矿山，近几年将逐步到期，本地产出矿量将日渐减少。截至2021年9月，全市持证矿山（含已出让未登记矿山）出让资源总量X万吨，目前保有资源储量（剩余）为X万吨，全市的需求保障能力前景堪忧。部分地区在原有矿山到期后，将面临再无矿山资源储备的情形。如，我市西片区的X等地，因受交通要道纵横、县级以上饮用水源地、自然生态红线区、X风景区等影响，已处于无山可新设开采权区块的境地。部分老矿区因储量枯竭或不符合新设采矿权审批条件等原因而逐步退出石料供应市场。如，X镇山主头矿山已于2019年11月完成生态治理并关闭，X深河矿山已于2020年12月完成生态治理并关闭，北白象镇印屿石虎岙矿山也只剩下两年时间开采。上述这些情况，都将影响X镇、X镇、X街道等镇街经济建设的石料供给。此外，近几年因我省矿业权进一步规范，本省域内各地都或多或少存在建筑石料紧缺的情形，导致周边外来石料供给来源也不太稳定，更加剧了我市建筑石料短缺的情形。

（四）废弃矿山生态环境恢复治理方式单一，矿地有效综合开发利用较少

现阶段，全市在矿产资源开发利用上仍然存在技术落后、破坏环境等问题，因此，在当前“坚持生态优先，推进绿色发展”“绿水青山就是金山银山”的理念指导下，不仅要注重矿山的开采，更要注重矿区的生态环境恢复治理，以加快矿业绿色长效发展。在实际操作过程中，我市废弃矿山生态环境恢复治理普遍采用消除安全隐患、植被复绿的方式，手段比较传统、单一。这样的做法，虽然短期内修复了景观生态破坏，消除了地质安全隐患，使得生态环境得到了明显的改善；
但是，从长远来看，对开采后产生的矿地进行有效的综合开发利用较少，没有将矿产资源与土地资源加以综合统筹，存在土地浪费的情形。以我市几处矿山开采后产生的矿地数据为例：盐盆街道杨岙矿区占地面积约8万平方米，生态环境恢复治理后可利用土地面积约5万平方米；
南岳镇天河矿区占地面积约10万平方米，生态环境恢复治理后可利用土地面积约6万平方米。这些矿地一旦能够进行有效开发利用，对于土地资源紧缺的我市而言，是十分有利的补充。据估计，若全面进行矿地综合开发利用，至2025年底，我市新增可利用矿地面积约为30万平方米。

调研走访中了解到，近年来，我市在已完成生态治理并关闭的矿山中，废弃矿地进行综合开发利用比较成功的一个实例是我市的东山公园项目（一期）。东山公园原本是20世纪80年代以来开矿形成的矿区，2005年市政府对矿区禁采、关停后，2013年开始对东山实施生态环境治理。经过3年治理，治理面积达7.6万平方米，废弃矿区变成了城市滨水健身公园，成为市民休闲健身的好场所。另据了解，在我市盐盆山清和公园一体化项目建设中，计划充分利用樟南元宝山废弃矿区的地理区位优势，实施矿地综合开发，打造与山形高度契合的特色崖壁“矿坑酒店”。该项目目前已完成征地工作进入用地审批程序，招商工作也处于跟几家意向单位洽谈阶段，今后一旦建成，也将是我市极具特色的“一道风景线”。但是，从总体上来说，现阶段我市仍比较缺乏独具特色、规模化的矿地综合开发利用“样板”。反观国内各地，目前在矿地综合开发利用方面也有一些成功的探索，根据当地实际情况将废弃矿山开发改造成工业用地、耕地、旅游景观和旅游用地、仓储用地、养殖用地、军事用地或绿地等等，取得了不错的实际效果。

三、几点建议

（一）强化规划引领合理矿业布局，加强矿产资源的储备

建议政府以实现矿产资源的可持续利用作为可持续发展的主要方向，做好我市普通建筑用石料矿山的综合性利用规划。做好规划选址和布局。以新一轮在编的矿产资源规划为契机，做好矿山资源采矿权的规划选址和布局，统筹开发保护，从空间上管控矿产资源的勘查开发，缓解我市建筑石料供需矛盾。引入“大矿区”概念。设置矿山储量多、可供开采规模大的石料来源地为“大矿区”，发挥“大矿区”优势，便于统一开发管理、规范矿山企业管理流程、提高矿山企业生产加工技术、减少对生态环境的破坏，从而解决我市矿料储备不足的短板问题。加强矿产资源的储备。做好矿产资源分布调查，对宜采矿山，由市政府进行谋划储备，根据社会经济发展和市场需求情况组织投放。

（二）推进矿业权管理改革创新，统筹做好政策处理工作

转变矿业开发模式，扎实做好“净矿”出让。坚持出地与出矿并重，完善矿地综合开发利用机制；
积极构建源头管控、过程管制、数字管理的制度体系，促进全市矿业权管理水平提升。加强采矿权设置前期政府介入力度。采矿权设置前期，政府要提前就拟设矿区情况进行摸底、调研，对可能出现的问题进行研判分析，并及时采取相应的措施。属地乡镇（街道）要统筹做好相关矿山政策处理工作。严格按照《XX市普通建筑石料矿采矿权公开出让实施办法》（乐政发〔2016〕4号）文件的相关规定，规范工作流程，对拟出让采矿权矿区及其影响范围内的土地及其附着物和固定资产进行权属调查并公示调查结果，经公示无异议后开展政策处理工作，签订《矿山政策处理协议书》给予执行补偿；
考虑适当调整出让分成相关规定，提高街道层面的工作积极性。

（三）加快采矿权市场配置步伐，提高我市矿产资源供应保障能力

加快采矿权审批流程。在当前我市一大批能源、交通、水利等基础设施和民生项目的实施背景之下，鉴于我市现有矿山数量、剩余可采资源量不足以及新设矿山停批等情形，矿业相关管理部门要规范矿业权审批与管理行为，加强矿产联动审批，缩短审批时效，广泛接受社会监督；
属地乡镇（街道）积极配合，妥善解决矿业权审批之前矿山初步选址、政策处理前期研判等问题。建设我市矿产资源供应保障体系。准确把握矿产资源尤其是普通建筑石料刚性需求旺盛的新形势，科学合理部署本地矿产资源开发利用工作；
在符合矿地综合开发利用项目采矿权设置的文件要求下，通过矿地综合开发利用或矿山生态环境恢复治理项目公开出让矿产资源量的方式，有效盘活废弃矿山的矿产资源，补充我市建筑石料供给；
严格按照《XX市规范不设采矿权的涉矿工程及矿产品处置工作管理办法（试行）》文件要求，规范管理工程项目产生的建筑石料，补充建筑石料市场需求；
我市城投等国资企业可牵头并联合市内几家优质建筑石料公司，成立新公司，参与到市域外建筑石料采矿权的竞买当中，并建立XX市砂石集散中心，为我市建筑石料供给提供有力支撑；
针对我市建筑市场缺乏建筑用砂的现状，建议今后新设矿山要提前谋划，配置生产一定比例的机制砂，不仅有效补充市场上建筑用砂的缺口，还丰富了我市矿产品的种类；
针对外来建筑石料来源不稳定的情况，要加强市场调节监管，维护市场秩序，切实提高矿产资源保障能力。

（四）严格推进矿山生态环境恢复治理，因地制宜开展矿地综合开发利用

推进废弃矿山生态环境恢复治理。做好《矿山生态环境保护与治理规划》，分期分批治理，进一步落实好矿山生态环境恢复治理责任，在做好施工安全的前提下，保质保量完成治理任务。切实开展在采矿山生态环境恢复治理。坚持走矿产资源绿色发展的道路，规范矿山生产操作规程，以绿色矿山创建为平台，建立生态（地质）环境巡查制度和台账，全面开展生态（地质）环境的保护与治理。比如，针对开采中的露天矿山，采取严格的措施防范粉尘对大气的污染，做到“边开采边治理”；
对将要闭坑的生产矿山，采矿权人在对露天开采矿山进行修复性开采过程中要严格按照矿山生态（地质）环境治理与恢复方案、土地复垦方案的要求进行；
对已经治理完工的矿山，要及时组织验收，确保生态环境治理工程保质保量完成。合理开展针对性的矿地综合开发利用。在做好矿山生态环境恢复治理工作的基础上，注重矿山生态环境恢复与矿区土地综合治理相结合；
合理利用依托当地矿区地质环境条件和矿区周边资源，将矿地综合开发利用与后续产业发展需求相结合，积极发挥资源、区位及产业优势，做好土地综合利用，形成政府主导、矿地融合、产业衔接的具有地方特色的开发模式。比如，借鉴全国各地如海南莲花山文化旅游景区、绍兴东湖风景区等矿地综合开发利用的成功经验，在原有废弃矿地旧址的基础上，运用因地制宜、因形就势的设计理念，注重生态修复和文旅融合，加快打造我市独具特色、规模化的矿地综合开发利用“样板”。